(相关资料图)

研究结论

在1787年的制宪会议上，美国国父们在经历了数个月的争吵后彼此妥协，决定在这个新生的国家实行两院制——众议院和参议院共同组成美国国会。众议院是“人民主权”的体现，由各州居民直选产生。但美国国父们害怕民主滑向“多数暴政”，因此决定参议员由各州议会选举产生，而非通过民选。设立参议院的另一个考量在于维护州权。任何一州，无论面积大小与人口多寡，均有两名参议员。

正因如此，国会参议院从创立之初就违背了比例代表制的民主原则。州权与比例代表制的原则之间始终存在着某种张力。美国9个人口最多的州拥有51%的人口，却只有18%的参议员；而26个人口最少的州，只拥有美国人口的15%，却产生了52%的参议员。参议院席位的这种不公平分配明显削弱了“自由派、民主党、非洲裔美国人以及拉丁裔美国人的话语权”，而大地主、农场主和拥护持枪者的声音则被放大了。

参议院掌握人事权。在内政问题上，总统有权任免内阁官员，但是需要参议院多数票的背书。在外交议题上，美国总统拥有广泛的自由裁量权和最终决定权。但是，总统任命驻外大使、与他国缔结条约或是对他国宣战，也都需要得到参议院的批准。而在对总统等文官的弹劾案中，一旦三分之二的参议员投票支持，弹劾就正式生效。

与众议院议长的地位有宪法背书不同，参议院议长并没有制度性的特权。在实际的立法和政治博弈中，只能更多地依靠个人的资历与魅力去说服其他议员。由于对个人与少数派权利的强调，法案在参议院通过的难度要远远高于众议院。一位资深参议员曾评价道：“参议院里什么都很难，但只有一件事情容易做，那就是让事情慢下来。参议院就是100个活人组成的刹车片。”

只有国会议员才有权提出议案。议案有四种基本形式，其流程与法律效力也各不相同。大多数议员的立法建议都是以议案（Bill）的形式呈现，根据发起的初始院会不同，议案被定名为“H.R.”（众议院）或“S”（参议院），随后是根据其提交顺序而编制的号码。在得到参众两院的通过和总统的签署后，议案会变为法律。任何议案，如果在两年一届的国会中未能表决通过，那么该议案的立法进程便自动终止。联合决议案（Joint Resolution）生效后也具备法律效力，其缩写是“H.J.Res”或“S.J.Res”。不同于议案的包罗万象，联合决议案一般会出现在特定领域，如：针对特定目的的单一拨款、对他国宣战以及提出宪法修正案。

共同决议案（Concurrent resolution）以（H.Con.Res）或（S.Con.Res）的缩写出现，一般用来制定或者调整国会的规则。共同决议案必须得到国会两院的一致通过，但无须总统的背书，它不是法律，有些类似我国的行业自律规范。单一决议案（Resolution）根据提出院会的不同分为“H.Res”或“S.Res”。单一决议案只针对某一院的内部事务，既不需要另一院的通过，也不需要总统签署。

近年来美国国会越来越多地介入乃至主导外交事务。但国会外交与由总统主导的白宫外交又有显著的区别，这背后的根源是两者的民意基础不同。总统由全美范围内的选举产生。因此，在实际的外交决策中，白宫往往更具全局视角。与此相反，议员的合法性来源于其选区内的选民，因此其决策会更加本位主义且感性。与白宫外交相比，更容易被民意所驱动，激情有余而理性不足。国会外交也更加地方本位主义，相对缺乏大局观，也更容易被利益集团影响和游说。

风险提示

美国国会近年来一系列举动，导致中美关系紧张恶化。