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摘要

关于土地财政源于何处，有一个流行的观点：即分税制改革导致地方政府收入占比过低，以及支出占比过高，土地财政是为了弥补地方财政收支不平衡产生的。我想做些澄清，并鲜明提出分税制不是导致土地财政的原因，政绩考核才是。

1994年分税制改革以来，中央收入比重从1993年的22%提高到了1994年55%，提高了中央宏观调控能力和财政派取能力，这确实是事实。与此同时，因为中央支出占比在往下走，所以被理所当然地认为地方收支有缺口，地方政府不得不通过土地出让、城投平台等方式去融资。

但是我们需要知道的是，当时在建立分税制的同时，还建立了过渡时期的转移支付，并且在2002年所得税分享改革后，进一步建立了规范的转移支付。也就是说，对于地方政府而言，可预期的可支配收入除了分税制背景下留存的地方收入外，还有中央的转移支付和税收返还，考虑真正的收支缺口必须考虑转移支付。

而问题核心在于为什么后来地方政府会出现缺口？答案是在于政绩考核机制。这才是导致土地财政很重要的根源，以前是单一的GDP考核，所以要拉动经济增长就需要更多的资金来进行基建，后来从单一GDP考核进入到多元目标考核，需要更多资金解决经济增长、污染防治、防范化解重大风险等，这都需要钱。从时间线上看，1994-2009年在经过中央对地方的转移支付后地方收支差有盈余，不存在缺口，而土地财政是1998年房改后大幅增长，时间在地方收支缺口之前；先有土地财政，后有地方财政收支缺口。因此，根本上讲，是政绩考核以及不断扩张的政府职能，而非分税制导致了土地财政。

风险提示：经济形势超预期；政策变化超预期